З початком повномасштабного вторгнення Російської
Федерації на територію України чи не для всіх розпорядників публічної
інформації (далі - розпорядники) постала проблема забезпечити повноцінне
виконання своїх повноважень, в тому числі доступ до публічної інформації.
Більшість органів влади були не готові до нових реалій
і не знали як протистояти викликам, які з’явились. Навіть ті розпорядники, у
яких не було труднощів, пов'язаних з евакуацією, відсутністю працівників на
робочому місці (наприклад, через їх мобілізацію чи виїзд за кордон) і знищенням
приміщень та документів, зіштовхнулись із проблемами прийому та обробки
запитів, застосування «трискладового тесту» та пошуку справедливого балансу між
відкритістю та захистом національної безпеки.
У цьому аналітичному дослідженні ми насамперед
поділимось власним досвідом щодо можливості отримати публічну інформацію від
судової влади та основними проблемами, з якими ми зіштовхнулись як запитувачі.
Вважаємо, що схожі виклики, виникали й у запитувачів, які зверталися й до інших
розпорядників, а тому цей матеріал дасть розріз існуючих недоліків застосування
чинного інформаційного законодавства на практиці. Також ми проаналізуємо, як
суди захищають права запитувачів на доступ до публічної інформації, як розпорядники
обґрунтовують порушення цих прав дією режиму воєнного стану. Наостанок
поглянемо як законодавство регулює цю сферу та які є недоліки цього
регулювання.
РІШЕННЯ РСУ: ХОТІЛОСЬ ЯК КРАЩЕ, А ВИЙШЛО ЯК ЗАВЖДИ
Дати настанови та врегулювати проблему забезпечення
доступу до публічної інформації в умовах війни намагалась Рада суддів України
(далі - РСУ). 25.03.2022 року на своєму позачерговому засіданні вона прийняла рішення
(далі - рішення РСУ):
1.
Усім
судам України, Державній судовій адміністрації України, іншим установам системи
правосуддя тимчасово відстрочити до закінчення строку дії
воєнного стану в
Україні надання
відповідей на усі запити
про публічну
інформацію, які надійшли з початку введення воєнного стану в Україні -
24.02.2022 року.
2.
У
разі надходження запитів щодо надання будь-якої публічної інформації щодо
діяльності судів та установ системи правосуддя - копію запитів
негайно направляти Службі безпеки України для ретельної перевірки осіб, які
таку інформацію збирають.
Такі рекомендації РСУ (м рішення мають рекомендаційний
характер для судів) обґрунтовує необхідністю обмежити поширення публічної
інформації щодо діяльності органів державної влади, їхніх працівників, в тому
числі щодо судів та органів системи правосуддя, адже її розголошення може
становити загрозу життю та здоров'ю суддів, працівників апарату судів,
їхніх
рідних і близьких, спричинити злочини та бути загрозою національній безпеці. Та
резолютивну частину рішення РСУ сформовано так, наче усі запити слід
відстрочувати, а не лише ті, що стосуються працівників суду.
З одного боку, можна погодитись, що зазначені інтереси
потребують посиленого захисту під час війни та ведення воєнних дій. З іншого
боку, навіть за таких обставин будь-яке обмеження прав запитувачів повинно
відповідати вимогам чинного інформаційного законодавства та бути передбаченим
законом та пропорційним своїй меті. Здається очевидним, що розпорядникам не
слід керуватись документом рекомендаційного характеру, який не відповідає актам
вищої юридичної сили, зокрема Закону «Про доступ до публічної інформації».
Та ці рекомендації РСУ є категоричними й не містять
інструментів, які б балансували охоронювані інтереси й інтерес громадськості в
отриманні інформації. Простими словами, рекомендації
полягають у повній забороні надавати інформацію, без врахування
суті запиту, суспільного інтересу і взагалі можливості розпорядників
інформації!'!' надати. Щобільше, суди почали надавати перевагу рекомендаціям
РСУ над приписами закону та масово відстрочувати розгляд усіх запитів «до
закінчення дії воєнного стану».
Фундація РЕЛІРЕ звернулась до РСУ з проханням змінити
своє рішення й надати судам інші рекомендації, які б відповідали законодавству.
Втім, за його розглядом РСУ тільки направила судам лист (вих. №9рс-126/2022 від 28.04.2022) з рекомендаціями щодо дещо меншого обмеження
доступу до публічної інформації під час дії режиму воєнного стану.
Наш досвід і намагання отримати публічну інформацію у
судах та органах суддівського врядування свідчить, що деякі розпорядники
інформації продовжують відмовляти запитувачам, посилаючись на рішення РСУ. Тож
наразі Фундація йЕЛІРЕ намагається у судовому провадженні добитись
скасування цього рішення.
Звичайно не можна стверджувати, що якби не було
зазначеного рішення РСУ, то всі розпорядники без проблем надавали б відкриту
публічну інформацію. Скоріш за все ті із них, які з різних причин не хотіли б
надавати інформацію, все одно зловживали б інструментом відстрочення розгляду
запиту або незаконно відмовляли б запитувачу. Однак, висловлена з боку органу
суддівського самоврядування рекомендація стала заохоченням обмежувального
підходу до доступу до інформації.
На нашу думку, проблеми у цій сфері існували б і без
рішення РСУ. Тож спершу розглянемо основні із них, які стосуються дії режиму
воєнного стану.
НЕОБГРУНТОВАНЕ ЗАСТОСУВАННЯ ВІДСТРОЧКИ
Найбільшою проблемою в отриманні інформації стало
необґрунтоване та незаконне застосування механізму відстрочки.
Стаття 22 Закону
«Про доступ до публічної інформації» передбачає, що запитувана
інформація не може бути надана для ознайомлення у разі настання обставин
непереборної сили.
У цьому Законі немає роз’яснення, що можна вважати
обставинами непереборної сили. Тож, за аналогією закону часто застосовують
визначення, яке сформовано у ч. 2 ст. 14-1 Закону «Про торгово- промислові
палати в Україні» щодо форс-мажорних обставин.
Очевидно, що запровадження в країні воєнного стану не
означає автоматичну неспроможність розпорядників надавати інформацію на запити.
Проте у конкретних випадках у деяких розпорядників можуть існувати підстави для
відстрочки. При цьому тривалість відстрочки у задоволенні запиту не повинна
бути більша ніж період існування наслідків обставин непереборної сили тією
мірою, якою ці наслідки технічно унеможливлюють надання запитуваної інформації.
Та не всі розпорядники дотримуються такого підходу.
Для прикладу, Печерський районний суд м. Києва
відмовився до закінчення воєнного стану надати відповідь на запит щодо
резонансної справи, яка стосувалась керування відомим футболістом автомобілем у
стані сп'яніння і не мала жодного стосунку до національної безпеки чи безпеки
конкретних осіб.
Такі
ж
відстрочки від цього суду були й на інші запити, в яких запитувались:
1)
електронні копії протоколів Зборів суддів, на яких було обрано та/або припинено
повноважень голови суду, 2) інформація щодо дати ухвалення рішення та
проведення засідання у резонансній справі тощо (цікаво, що у цьому другому
випадку не запитувалась інформація про суддів чи працівників суду, але
відстрочка ґрунтувалась на рішенні РСУ, наче запит стосувався саме цієї
інформації).
Очевидно, що у Печерського районного суду м. Києва у
квітні 2022 року не було жодних обставин, які б унеможливлювали надати відкриту
публічну інформацію. До речі, цей суд вже понад рік
приховує інформацію щодо обрання голови суду, яке
відбулось з порушенням заборони більше ніж двічі поспіль займати цю посаду.
Тепер же суд використовує воєнний стан та рішення РСУ для того, щоб не надавати
цю інформацію.
Показовою є й інша ситуація. Під час аналізу
кандидатів на посади членів Вищої ради правосуддя експерти Фундації ОЕЛІРЕ
надіслали ідентичні запити щодо періодів відпусток 45 суддів, які претендували
на ці посади.
І
на однакові по суті питання 35 судів надали відповідь, 3 - відстрочили розгляд
запиту, 7 - проігнорували його.
Всі
випадки відстрочки розгляду цих запитів об’єднує те, що розпорядники
інформації (суди) не наводять у своїй відповіді обставини, які унеможливлюють
надання інформації, а просто посилаються на рішення РСУ, як на підставу
для відстрочки.
Ймовірно лист РСУ вих. № 9рс-126/2022 від 28.04.2022
року не був доведений до відома усіх працівників відділів з доступу до
публічної інформації у судах або вони надають перевагу офіційним рекомендаціям,
викладеним у рішенні РСУ. Наразі ці рекомендації фактично блокують на
невизначений час можливість отримати відкриту публічну інформацію.
Варто зазначити, що не всі суди сліпо слідують
рекомендаціям. Так, Господарський суд Харківської області, хоч і зазначив у
відповіді рішення РСУ, проте оцінив суспільний інтерес та надав інформацію на
запит:
«Проте, розуміючи зацікавленість суспільства в отриманні
об’єктивної інформації про всіх кандидатів на посади членів Вищої ради
правосуддя та зважаючи на роботу, що здійснює Фундація ИЕЛІЕЕ, вважаємо за
можливе повідомити наступну інформацію.»
Схожу відповідь надав і Господарський суд Донецької
області:
«В
доповнення до відповіді на запит... враховуючи суспільну значність прозорості у
процедурах обрання членів Вищої ради правосуддя, в межах своїх повноважень,
додатково повідомляємо наступне...».
Відповіді на наші запити надавали навіть ті суди, які
знаходились на тимчасово окупованій території, наприклад, Херсонський окружний
адміністративний суд. Тож можемо вважати, що в цих випадках у судів була
об'єктивна можливість надати відповідь і вони правильно застосували
законодавство.
У нашій практиці були й випадки, коли розпорядники
відстрочували розгляд запиту через дію воєнного стану без зазначення рішення
РСУ. Ось таку
відповідь ми отримали від Вищої ради правосуддя:
«Просимо з розумінням поставитися до надання в умовах воєнного
стану детальної інформації щодо суддів (із зазначенням їх прізвищ та посад),
стосовно яких Національним агентством з питань запобігання корупції складено
протоколи про адміністративні правопорушення, оскільки висвітлення такої
інформації в інформативному просторі може сприяти настанню негативних наслідків
у зв’язку з використанням різними особами (колаборантами, диверсійними групами
роси) з метою вчинення злочину у найближчому майбутньому (шантажування,
здійснення тиску на суддів тощо).
Через військову агресію російської федерації проти України
публічна інформація щодо діяльності державних органів та їх службових осіб може
становити загрозу їх життю та здоров’ю, спричинити вчинення злочинів у
найкоротші строки та бути загрозою національній безпеці усієї держави чи
окремої її території Тому на час введення воєнного стану в Україні визначення
суспільного інтересу, що свідчить про майбутню користь, яку отримає суспільство
від розкриття інформації, знівелюється наведеними вище обставинами.
Відповідно до частини шостої статті 22 Закону України «Про доступ
до публічної інформації» якщо запитувана інформація не може бути надана для
ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання обставин
непереборної сили, допускається відстрочка в задоволенні запиту на інформацію.
Враховуючи викладене, частину іншої запитуваної Вами інформації
щодо суддів... буде надано Вищою радою правосуддя після припинення чи
скасування воєнного стану».
Тобто
у цьому випадку Вища рада правосуддя застосувала відстрочку не тому, що через
обставини непереборної сили не може надати інформацію, а тому, що її
розголошення може завдати шкоди конкретним особам. Чому це неправильно ми
пояснимо нижче.
ВСІ ЗАПИТУВАЧІ - ДИВЕРСАНТИ
Трапляються
й такі ситуації, коли деякі органи влади використовують введення воєнного стану
як причину для відмов, які не передбачені Законом «Про доступ до публічної
інформації».
Так,
Вища рада правосуддя, яку попросили надати перелік осіб, котрі подали свої
кандидатури на посади членів Вищої ради правосуддя для обрання ЗТздом суддів
України,
не надала інформацію, адже її «збір має ознаки диверсійної діяльності».
Вона вимагала у запитувача зазначити, для чого йому ця інформація та кому він
буде її поширювати, хоча це прямо суперечить ч. 2 ст. 19 Закону «Про доступ до
публічної інформації».
Цей
перелік кандидатів одразу після запиту деякі ресурси почали вільно
оприлюднювати. Тож цікаво, як саме Вища рада правосуддя оцінює, хто із
запитувачів є диверсантом. За яким принципом вона надає інформацію одним і
втаємничує від інших - залишається невідомим.
Інший нюанс, на який варто звернути увагу - чому
розпорядники, які вважають, що до них звернувся диверсант, про це прямо пишуть
у відповіді? Адже нелогічно розкривати ворогу, що ти викрив його поганий задум.
Такі дії розпорядників навпаки сприяють ворогу.
Таке
ж питання можна поставити тим, хто у відповідь на запит повідомляє запитувачу,
що його запит пересилають до СБУ для перевірки його особи. Так суди очевидно
виконують другу рекомендацію з рішення РСУ:
«У разі надходження запитів щодо надання будь-якої публічної
інформації щодо діяльності судів та установ системи правосуддя - копію запитів
негайно направляти Службі безпеки України для ретельної перевірки осіб, які
таку інформацію збирають».
Такі
повідомлення про пересилання запитів ми отримали у відповідь на запити про
кандидатів у члени Вищої ради правосуддя від
Господарського суду
Полтавської області та
Шостого апеляційного адміністративного суду.
Очевидно,
що пересилання до СБУ усіх без винятку запитів є неефективним та покладає
надмірне навантаження на роботу цього органу у такий складний для країни
період. Така рекомендація була б слушною, якби пересилання стосувалось лише тих
запитів, де з огляду на запитувану інформацію є реальні підстави вважати, що
нею цікавляться диверсанти в інтересах ворога.
Тож
такі відповіді розпорядників виглядають, як намагання дошкулити надокучливим
запитувачам чи налякати їх і запобігти новим запитам, але аж ніяк не як
протидія диверсантам. Наслідком цього може стати «охолоджувальний ефект» для
поширення суспільно важливої інформації через самоцензуру журналістів
розслідувачів та активних громадян.
На
наш запит СБУ
повідомила, що отримала від судів, Державної судової
адміністрації та Вищої ради правосуддя 40 таких запитів. їх переслали саме на
підставі рішення РСУ. Перевіривши запитувачів, жодних диверсантів не виявили.
Зазначене ще раз підтверджує недоцільність пересилання усіх без винятку запитів
до СБУ і те, що такі дії розпорядників спрямовані не на сприяння викриттю
диверсантів, а на демотивацію запитувачів.
НЕВИКОНАННЯ РІШЕНЬ У ВИГРАНИХ СПРАВАХ
Ще
однією неочікуваною проблемою для запитувачів є те, що рішення РСУ та дія
режиму воєнного стану стали підставами для відмови (точніше безкінечної
відстрочки1) у доступі до інформації, яку суди уже зобов’язали
розпорядників надати. Це стосується справ, в яких суди дійшли висновку, що
запитувана інформація є відкритою, розпорядник зобов’язаний її надати й суди
ухвалили «зобов’язати
повторно розглянути запит на інформацію, з урахуванням правової оцінки, наданої
судом у цьому рішенні».
Рішення про відстрочку повинно
містити інформацію, коли розпорядник очікує завершення обставин непереборної
сили (хоч приблизний період) і що він сам повернеться до розгляду запиту.
Наприклад,
рішенням від 12.11.2021 року у справі № 300/5472/21 Окружний
адміністративний суд м. Києва був зобов’язаний повторно розглянути запит на
інформацію про помічників суддів цього суду. Це рішення набрало законної сили й
відповідно стало обов’язковим для виконання. Та замість того, щоб виконати
його, ОАСК надіслав запитувачеві
відповідь, якою відстрочив задоволення запиту до
закінчення дії воєнного стану.
Дещо інше «виконання рішення» відбулось у справі № 300/7652/21, де РСУ замість
надання роз’яснень, які вона надіслала суддям щодо наявності конфлікту
інтересів,
попросила у запитувача інформацію про мету запиту, як саме та кому ця
інформація буде поширена. Нагадаємо, що ст. 19 Закону «Про доступ до публічної
інформації» прямо забороняє розпорядникам це вимагати2.
Варто
звернути увагу, що у цій справі суд дійшов висновку, що запитувана інформація
про прізвище, ім’я та по батькові судді не є конфіденційною, а копії
роз’яснень, наданих на звернення суддів можуть містити конфіденційну інформацію
про інших осіб. Тож РСУ повинна була б надати запитувані документи, вилучивши
при цьому конфіденційну інформацію. Тобто суд у рішенні прямо зазначив, як
виконати його.
Тож
чи можна вважати, що у цих випадках розпорядники виконали рішення судів, які
зобов’язали їх «повторно розглянути запит» та «враховувати оцінку суду»?
ІГНОРУВАННЯ ЗАПИТІВ
Звісно
й під час дії режиму воєнного стану нікуди не поділись інші порушення прав
запитувачів. Як ми уже зазначали вище 7 з 35 судів проігнорували (не надали
жодної відповіді) на однакові по суті запити щодо кандидатів на посади членів
Вищої ради правосуддя.
Такі дії чинне законодавство одразу відносить до
порушень, передбачених ст. 212-3 КУпАП. І хоча ведення воєнних дій, обстріли,
знищення приміщень та інші обставини об’єктивно можуть зумовити неможливість
надати будь-яку відповідь, та у Законі «Про доступ до публічної інформації»
немає положення, яке б надавало розпорядникам підстави зовсім не відповідати на
запити.
Відповідно до п. 9.6 Постанови Пленуму ВАСУ № 10 «Про
практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до
публічної інформації» від 29.09.2016 року при вирішенні питання щодо того, чи
надавати інформацію у відповідь на запит, будь-який розпорядник інформації
повинен акцентувати увагу не на особі запитувача чи обставинах його життя, а
виходити з того, що така інформація розкривається необмеженому колу осіб.
СУДОВА ПРАКТИКА
Проаналізувавши,
які є проблеми у судової гілки влади із забезпеченням доступу до публічної
інформації під час війни, слід також звернути увагу, як суди розглядають такі
категорії справ.
Одразу
зазначимо, що у судовому реєстрі поки відсутні справи про застосування
механізму відстрочки
у зв’язку з введенням воєнного стану (тобто винесені після 24.02.2022 року),
які б розглянув суд касаційної інстанції. А тому щодо цих правовідносин наразі
відсутня єдина правова позиція, яку б суди нижчих інстанцій зобов’язані були
враховувати.
Оскільки
справи, що стосуються доступу до публічної інформації, віднесено до категорії
незначної складності й більшість з них суди розглянули в письмовому
провадженні, то практика Верховного Суду щодо «справ під час війни» може
з’явитись не скоро. Також лише кілька справ наразі розглянули суди апеляційної
інстанції.
У
судовому реєстрі оприлюднено рішення у 18 справах[1], які стосуються саме відстрочок
у розгляді запитів через введення режиму воєнного стану. Проаналізовані справи,
свідчать про те, що більшість судів звертають увагу чи існували на момент
розгляду запиту обставини, які унеможливлювали б надання відповіді. Тобто,
введення режиму воєнного стану вони не визнавали достатньою підставою для
застосування відстрочки.
Лише у двох
справах суди відмовили позивачам, розгляд запитів яких відстрочили (справи № 580/3457/22, № 260/1525/22).
Наведемо
приклади тих недоліків застосування законодавства про доступ до публічної
інформації, які ми виявили під час аналізу.
1.
ВІДСУТНІСТЬ ПІДСТАВ ДЛЯ ВІДСТРОЧКИ
Так,
у справі № 580/3457/22 суд
визнав правомірною відстрочку на розгляд запиту, який стосувався інформації про
працівників апарату Монастирищенського районного суду Черкаської області. При
цьому суд згадував і рішення РСУ:
«Загальновідомо про повномасштабне вторгнення Російської Федерації
в Україну, а тому публічна інформація щодо діяльності органів державної влади,
їхніх працівників, в тому числі щодо судів та органів системи правосуддя може
становити загрозу їх життю
За інформацією державного підприємства «Інформаційні судові
системи» наразі із судового реєстру вилучено понад 6 млн рішень. Такі дії
обґрунтовують проведенням заходів «щодо побудови моделі автоматизованого
знеособлення відомостей, які не можуть бути розголошені в текстах електронних
копій судових рішень, що відкриті для загального доступу в Реєстрі, в умовах
воєнного стану». Поки не відомо, які саме категорії рішень не є доступними, а
тому наше дослідження може неповною мірою охоплювати загальну кількість прийнятих
рішень.
та здоров’ю, спричиняти злочини та бути загрозою національній
безпеці, а тому підлягає обмеженню в силу згаданих вимог закону Крім того, збір
відповідної інформації під час війни, може мати ознаки диверсійної діяльності,
спрямованої проти України, а тому є необхідність ретельної перевірки осіб, які
таку інформацію збирають та переслідуваної ними мети.
Рішенням Ради суддів України від 25.03.2022 № 11, судам України,
Державній судовій адміністрації України, іншим установам системи правосуддя
рекомендовано тимчасово відстрочити до закінчення строку дії воєнного стану в
Україні надання відповідей на усі запити про публічну інформацію, які надійшли
з початку введення воєнного стану в Україні - 24 лютого 2022 року».
З рішення випливає, що суд взяв до уваги тільки те, що
запит стосується працівників суду і презюмував, що розголошенням інформації
буде завдано шкоди їх інтересам. Та фактично в цьому випадку не мала б
застосовуватись відстрочка, адже жодної обставини, яка б технічно
унеможливлювала надання інформації не існувало. Позивач надіслав запит 05.08.2022
року до суду у Черкаській області, який працював під час дії воєнного стану.
Не
існувало жодної обставини непереборної сили, яка б унеможливлювала надання
інформації.
На противагу наведемо рішення у справі № 580/2031/22. У ньому суд
зазначив, що посилання відповідача на рішення РСУ є безпідставним, адже той «не
обґрунтував, яким чином розголошення інформації завдасть шкоди будь-яким з
інтересів суддів чи працівників суду».
2.
ВІДСТРОЧКА У5. ВІДМОВА З ІНШИХ ПІДСТАВ
У справі № 260/1525/22 позивачка
оскаржувала відстрочку у наданні інформації про наявні вакантні посади із
зазначенням кваліфікаційних вимог Управління соціального захисту населення
Мукачівської РВА та Мукачівської РВА. І хоча справа стосувалась саме
відстрочки, та суд дійшов висновку, що запитувана інформація є службовою і саме
тому не може бути надана.
На наш погляд такий підхід суду є сумнівним, адже
відстрочка та обмеження доступу шляхом віднесення інформації до службової є
різними механізмами. І розпорядник не відмовив запитувачу на підставі того, що
інформація є обмеженою у доступі. Наразі ця справа оскаржується в апеляційному
порядку. 3 сили, які унеможливлюють надання інформації - ч. б ст. 22
Закону «Про доступ до публічної інформації») та механізм
продовження строку розгляду
запиту
(підстава:
запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку
інформації серед значної кількості даних - ч. 4 ст. 20 Закону «Про доступ до
публічної інформації»).
У
справі № 120/3436/22 суд
цитував положення законодавства про відстрочку, хоча фактично вона стосувалась
продовження розгляду запиту.
4.
МОЖЛИВІСТЬ ОБМЕЖЕННЯ ПРАВА НА ІНФОРМАЦІЮ
Деякі суди помилково зазначали, що право на доступ до публічної інформації не може обмежуватись під час дії режиму воєнного стану. Таку помилку допустили суди у справах №460/19532/22, №120/4770/22, №420/8581/22, №480/3676/22, № 160/13631/22, № 380/7189/22, № 380/7479/22, №380/8445/22 (лише у справі № 380/6039/22 суд зазначав протилежне).
Обґрунтування
цього однакове в усіх зазначених рішеннях:
«Суд відзначає, що
відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи
людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених
Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися
окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не
можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29,
40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
Згідно зі статтею 40 Конституції України усі мають право
направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто
звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та
посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і
дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Таким чином, право особи звертатися до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих
органів, а також отримувати обґрунтовані відповіді на свої звернення у
встановлений законом строк не може бути обмежене внаслідок введення в державі
воєнного стану».
Насправді право на доступ до публічної інформації гарантується не ст. 40 (право на звернення), а перш за все ч. 2 ст. 34 (право збирати інформацію) Конституції України. Також можна сюди віднести й ч. З ст. 32 (право знайомитись із відомостями про себе) та ч. 2 ст. 50 (право доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту) Конституції України.
І
оскільки у ст. 64 Конституції України немає згадки про ст. 32, 34 та 50, то
значить право на доступ до публічної інформації може бути обмежено в умовах
воєнного або надзвичайного стану. Втім, таке обмеження повинно відповідати
вимогам національного законодавства та міжнародним стандартам, про що буде
зазначено далі. Такий підхід відображено й у
роз’ясненнях Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини щодо розгляду звернень та запитів громадян на публічну інформацію в
умовах воєнного стану від 30.03.2022 року.
5.
ВРАХУВАННЯ ПРИРОДИ ЗАПИТУВАНОЇ ІНФОРМАЦІЇ
В
кількох рішеннях суди згадували, що
«встановлення відстрочки для надання відповіді на запит на отримання публічної
інформації, повинно бути співрозмірним із запитуваною інформацією». У тексті
таких рішень не розкривається, що мається на увазі під «співрозмірним».
Що
ж стосується застосування відстрочки, то розпорядникам слід ставити перед собою
єдине питання: чи можливо на конкретний момент за наявних обставин розглянути
запит і надати відповідь? Якщо ні, то слід відстрочити розгляд запиту і надати
відповідь на запит (інформацію або обґрунтовану відмову) тоді, коли відпадуть
ті, обставини, які унеможливили розгляд запиту в момент його отримання.
6.
ОЦІНКА СУДАМИ ОБСТАВИН ЗАСТОСУВАННЯ ВІДСТРОЧКИ
Наведемо
також приклади хорошої практики, де суди оцінювали конкретні обставини та чи
були у розпорядників підстави застосувати відстрочку.
У
рішенні у справі № 380/7479/22
суд критично оцінив аргументи відповідача про можливість обстрілу столиці
як підставу для відстрочки та зазначив:
«Отже, обставинами
непереборної сили є надзвичайні та невідворотні обставини, що об’єктивно
унеможливлюють виконання обов'язків згідно із законодавчими та іншими
нормативними актами, зокрема: загроза війни, збройний конфлікт, ворожі атаки,
дії іноземного ворога, загальна військова мобілізація, військові дії, оголошена
та неоголошена війна, введення комендантської години.
... Разом з тим суд враховує доводи відповідача, викладені у відзиві на позовну заяву, щодо місця його розташування, а також щодо неодноразових авіаційних атак ворога на столицю України.
З цього приводу суд зазначає, що відстрочка в задоволенні запиту
на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути
надана для ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання
обставин непереборної сили. Відтак суд доходить висновку, що у випадку
відсутності таких обставин (відсутності ворожих авіаційних атак на місто Київ у
певні періоди протягом робочого дня) відповідач, як розпорядник інформації,
повинен виконати свій обов 'язок та надати заявнику запитувану інформацію. Суд
також уважає, що наведені вище обставини можуть вважатися поважними причинами
пропуску строку розгляду запиту на інформацію».
Схожі аргументи виклав суд у справі № 480/3676/22 щодо
відстрочки розглянути запит про суму нарахованої та виплаченої заробітної
плати:
«...у випадку
відсутності таких обставин (відсутності ворожих авіаційних атак та бойових дій
на території Степанівської селищної ради у певні періоди протягом робочого дня)
відповідач, як розпорядник інформації, повинен виконати свій обов'язок та
надати заявнику запитувану інформацію... Щодо посилань відповідача... на
можливе передання позивачем запитуваної ним публічної інформації до ворога суд
зазначає, що така підстава для відстрочки у наданні публічної інформації є його
припущеннями та не передбачена відповідними нормами Закону України «Про доступ
до публічної інформації». Крім того, надання цієї інформації не перешкоджає
селищній раді в разі наявності обґрунтованих підозр щодо співпраці позивача з
ворогом з метою дестабілізації ситуації в громаді, звернутися до правоохоронних
органів для надання правової оцінки його діям та перевірки на причетність до
такої співпраці».
У справі №380/8445/22 суд дійшов
висновку, що у розпорядника немає повноважень вимагати у запитувача відомостей
про мету запитуваної інформації (як це радить робити РСУ у своєму рішенні):
«Щодо покликання відповідача на його рішення № 11 від 25 березня 2022 року та лист Ради суддів України від 28 квітня 2022 року № 9рс-126/2022, з огляду на які вважає, що позивач у своєму запиті мав би вказати мету отримання запитуваної інформації, спосіб її поширення та коло осіб, яким цю інформацію планується поширити, то суд наголошує, що рішення та листи Ради суддів України носять рекомендаційний характер. Притім, відповідно до приписів ч. 2 ст. 19 Закону № 2939Л/І запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причин подання запиту...
З наведеного бачимо, що Закон № 2939Л/І не містить таких вимог до запиту на доступ до публічної інформації як зазначення мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планується поширити. Тому на переконання суду, наведена відповідачем причина відмови у задоволенні запиту є протиправною.
У справі № 300/2353/22 суд
звернув увагу, що запит стосувався діяльності КП «Надвірнаводоканал», яке
належить до підприємств критичної інфраструктури, а збір запитуваної інформації
може мати ознаки диверсійної діяльності, спрямованої проти України. Проте,
відповідач не довів «наявності обставини з неможливості надання інформації в
передбачені цим Законом строки в сукупності з настанням обставин непереборної сили».
У справі № 120/3436/22 запит
стосувався копії рішення щодо надання дозволу на виготовлення проекту
землеустрою та інформації про зміну цільового призначення земельної ділянки.
Суд дійшов висновку, що така «інформація безпосередньо стосується інтересів
позивача та її оприлюднення жодним чином не завдасть шкоди інтересам
національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, а
тому обмеження для її отримання є необґрунтованими».
Не став суд і на бік розпорядника, який тимчасово
призупинив інформування та надання відповідей на звернення громадян і запити на
публічну інформацію, що не стосуються воєнного стану, військової діяльності,
надання медичної допомоги, евакуації населення (справа № 600/2214/22-а).
В цих випадках ми можемо погодитись із судами, що
підстав для застосування відстрочки у розпорядників не було. Вважаємо, що з
усіх проаналізованих нами справ лише в одному випадку розпорядник міг би
обґрунтувати правомірність застосування відстрочки.
Так, у справі № 120/6872/22 розпорядник
зазначав, що у зв’язку із введенням воєнного стану на території України усі
працівники Управління патрульної поліції у Вінницькій області (розпорядника) «здійснювали передбаченні Законом України
«Про правовий режим воєнного стану» заходи необхідні для
забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави. З
початком введення воєнного стану Управління патрульної поліції у Вінницькій
області роботу згідно штатного режиму не здійснювало, оскільки усі працівники
поліції були за діянні на добові чергування, без вихідних днів, для несення
служби згідно графіків відповідних чергувань затверджених керівниками поліції.
Тому, як тільки ситуація дозволяла зняти частину працівників (апарату) та
повернути їх до виконання обов’язків відповідно до посадових функцій, відповідь
на запит була одразу надана, тому представник відповідача вважає, що строк
надання відповіді порушено без будь-якого порушення чинного законодавства
України».
Тож те, що розпорядник не міг розглядати запити на
публічну інформацію у зв’язку зі здійсненням дій пов’язаних з введенням
воєнного стану, дійсно можна вважати поважною причиною застосування відстрочки.
Та у цій справі фактично оскаржувалась бездіяльність розпорядника, який не
надав жодної відповіді на запит (ні відмови, ні відстрочки).
Тому, суд взяв до уваги, що розпорядник фактично надав
пізніше відповідь на запит, констатував, що «відповідач не
повідомляв позивача про тимчасове відстрочення надання відповіді на його запит
про доступ до публічної інформації» і визнав протиправною бездіяльність
відповідача щодо розгляду запиту на отримання публічної інформації у
встановлений законодавством строк.
ЗАКРИТІ НАБОРИ ВІДКРИТИХ ДАНИХ ТА СУДОВІ РЕСУРСИ
Наостанок варто згадати й інші інструменти доступу до
публічної інформації, які були обмежені на початку повномасштабного вторгнення.
В першу чергу, це стосується оприлюднення інформації.
Одразу після повномасштабного вторгнення багато
розпорядників приховали деяку інформацію на своїх сайтах, наприклад, своє місце
розташування, ПІБ своїх працівників тощо.
Також Міністерство цифрової трансформації закрило
доступ до Єдиного державного вебпорталу відкритих даних. 01.08.2022 року доступ
було відновлено, втім без деяких наборів даних, які важливі суспільству для
здійснення громадського контролю над діяльністю органів влади. Наприклад, було
закрито доступ до таких наборів даних:
• Єдиний
державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських
формувань;
•
Єдиний
державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави
або місцевого самоврядування;
Публічна
кадастрова карта України; Відомості Державного земельного кадастру; Реєстр
містобудівних умов та обмежень.
Наразі триває громадське обговорення проекту змін до
Постанови КМУ № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які
підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних». Зокрема, Міністерство
цифрової трансформації пропонує не публікувати під час дії воєнного стану
окремі, визначені набори, до складу яких входить інформація, розголошення якої
може становити загрозу.
Також проблемою стало і закриття багатьох судових
сервісів із відкритою публічною інформацією: Єдиний державний реєстр судових
рішень, Стан розгляду справ, Список справ, призначених до розгляду. Наразі
доступ до них відновлено.
Втім, проблеми оприлюднення інформації ми не будемо
аналізувати у цьому матеріалі.
ЗАКОНОДАВЧЕ РЕГУЛЮВАННЯ
То ж спробуємо коротко відповісти на питання як
забезпечувати права запитувачів на доступ до публічної інформації під час
війни, а також як регулює це українське законодавство та міжнародні угоди.
а) Чи можна обмежити право на доступ?
Так. Право на доступ до публічної інформації не є
абсолютним і може законодавством бути обмежено під час дії воєнного стану (на
відміну від права на звернення). Насамперед таке обмеження може
запроваджуватись для захисту інтересів національної безпеки та територіальної
цілісності держави.
б) Які принципи обмеження повинні
застосовуватись?
Будь-яке обмеження прав, навіть під час війни, повинно
відповідати принципам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод:
1)
бути чітко передбаченим законодавством, 2) переслідувати законну ціль захисту
певного інтересу, 3) бути необхідним у демократичному суспільстві та 4)
пропорційним поставленій меті захисту цього інтересу.
Такий підхід викладено й у рішенні КСУ № 1-р(І)/2020 від 22.01.2020 року. У ньому також зазначено, що у
разі обмеження права на доступ до інформації законодавець зобов’язаний
запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти
легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію зазначеного права і не
порушувати сутнісного змісту такого права (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2
мотивувальної частини цього рішення).
Більш «спеціалізовані» рекомендації щодо обмеження доступу до публічної інформації під час дії воєнного стану викладені у Йоганнесбурзьких принципах[2]. Цей міжнародний документ містить, зокрема, такі положення:
«Принцип 1.3. Узгодженість з принципами демократичного суспільства
Щоб довести, що обмеження свободи висловлювання чи доступу до інформації є необхідним для захисту законних інтересів національної безпеки, уряд повинен продемонструвати, що a) висловлювання чи інформація з конкретного питання є серйозною загрозою для законних інтересів національної безпеки;
b)обмеження, що запроваджується, передбачає найменші обмежувальні
заходи для захисту цих інтересів;
c) обмеження узгоджується з демократичними принципами;
Принцип 2. Законні інтереси національної безпеки
a)обмеження, що запроваджується для захисту інтересів національної
безпеки, не є леґітимним, якщо його істинним призначенням не є захист безпеки
країни або її територіальної цілісности від застосування або загрози
застосування сили, або можливости країни протистояти застосуванню, або загрозі
застосування сили, що надходить від зовнішнього джерела, такого як, наприклад,
військова загроза, або ж з внутрішнього, такого як, наприклад, підбурювання до
насильницького повалення влади;
b)зокрема, обмеження, що запроваджується для захисту інтересів національної безпеки, не є леґітимним, якщо його істинним призначенням є захист інтересів, що не стосуються національної безпеки, включно, наприклад, із захистом репутації уряду і недопущення розголосу про неправомочні дії уряду або ж приховуванням інформації про функціонування державних закладів, чи нав’язуванням певної ідеології, чи стримуванням страйкового руху.
У випадку запровадження надзвичайного стану, в умовах загрози
існуванню держави, про що офіційно законно проголошено відповідно до норм
вітчизняного та міжнародного законодавства, держава може запроваджувати
обмеження на свободу висловлювання та доступу до інформації, але лише тою
мірою, якою цього вимагає ситуація, і лише тоді, коли це не суперечить іншим
зобов’язанням уряду з міжнародного права.
III. ОБМЕЖЕННЯ СВОБОДИ ДОСТУПУ ДО ІНФОРМАЦІЇ
Принцип 11. Загальне правило доступу до інформації
Кожен має право на інформацію від владних структур, включно з
інформацією, що стосується державної безпеки. Будь-які обмеження цього права
під приводом національної безпеки не можуть запроваджуватися, допоки уряд не
доведе, що таке обмеження передбачене законом і є необхідним у демократичному
суспільстві для захисту законних інтересів національної безпеки.
Принцип 12. Вузьке коло обмежень доступу до інформації з метою національної безпеки
Держава не може категорично відмовляти у доступі до всієї
інформації, що стосується національної безпеки, але в законі мають бути чітко
обумовлено конкретні і вузькі категорії інформації, що мають залишатися
закритими з метою забезпечення законних інтересів національної безпеки».
Тож зазначені принципи зобов’язують державу
застосовувати тільки такі обмеження права на доступ до публічної інформації,
які є пропорційними меті захисту інтересів національної безпеки та інших
інтересів. Тому такі заходи повинні бути найменшим втручанням у право на
інформацію, яке держава може запровадити для захисту цих інтересів.
Додамо також, що
ч. З ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» встановлює, що
інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо
він правомірно оприлюднив її раніше.
Такий підхід експерти пояснюють тим, що «після
широкого оприлюднення певної інформації обмеження доступу до неї буде
суперечити здоровому глузду, оскільки розпорядник втрачає контроль над цією
інформацією, що вже знаходиться у вільному обігу і будь-хто може продовжити її
поширення. Таким чином, наступне розголошення вже не може завдати шкоди
легітимним інтересам і обмеження доступу не пройде другого елементу «трискладового тесту». Тому Закон прямо зобов’язує
розпорядника в подальшому надавати таку інформацію на запит»[3].
с) Чи обмежено чинним законодавством право на доступ до
публічної інформації під час дії режиму воєнного стану?
Жодних нових обмежень, пов’язаних із дією правового
режиму воєнного стану, чи змін щодо регулювання відносин щодо надання
інформації на запити законодавство не містить.
У п. З Указу
Президента «Про введення воєнного стану в Україні» зазначено, що «у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово,
на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися
конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями ЗО -
34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові
обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що
необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів
правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8
Закону України «Про
правовий режим воєнного стану».
Тобто таке обмеження права на інформацію могло б
запроваджуватись Законом «Про правовий режим воєнного стану» або іншими
законодавчими актами. Втім, серед зазначеного у ст.
8 цього Закону переліку заходів правового режиму воєнного стану немає
тих, які б стосувались розгляду запитів чи надання інформації на них.
Водночас окремими
законами певні категорії інформації, яка раніше була відкритою, можуть віднести
до обмеженої у доступі. Наприклад, ч. 4 ст. 5 Закону «Про основи національного
спротиву» встановлює, що «інформація про форми, методи і
засоби виконання завдань руху опору, про взаємодію Сил спеціальних операцій
Збройних Сил України з іншими силами і засобами руху опору належить до таємної
інформації та підлягає віднесенню у встановленому законом порядку до державної
таємниці».
Водночас запроваджені деякі обмеження доступу до
публічної інформації, що стосуються лише обов’язку розпорядників оприлюднювати
інформацію.
У
ч. 10 ст. 9 Закону «Про правовий режим воєнного стану» зазначено (з посиланням
на інші закони), що у період дії воєнного стану органи місцевого
самоврядування, військово-цивільні адміністрації та інші можуть не
оприлюднювати/оприлюднювати з порушенням строку:
•
перелік
та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки
документів, правила їх заповнення;
•
проекти
нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені
відповідними розпорядниками;
• інформацію, яку
розпорядники повинні оприлюднювати згідно з Законом «Про засади державної
регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Законом «Про
державну допомогу суб’єктам господарювання».
Та це не означає, що доступ до такої інформації
обмежено. Заходи стосуються лише оприлюднення інформації на сайті.
Дотичними до теми забезпечення доступу до публічної
інформації є заборони на розголошення окремих категорій інформації, які на
період дії правового режиму воєнного стану та з метою запобігання витоків
інформації до противника, було встановлено підзаконними актами.
Наприклад, наказом
головнокомандувача Збройних сил України затверджено Перелік інформації,
розголошення якої може призвести до обізнаності противника про дії Збройних Сил
України, інших складових сил оборони, негативно вплинути на хід виконання
завдань за призначенням під час дії правового режиму воєнного стану (Наказ № 73
«Про організацію взаємодії між Збройними силами України, іншими складовими сил
оборони та представниками ЗМІ на час дії правового режиму воєнного стану» від
03.03.2022 року, зі змінами від 03.10.2022 року). Інформацію з цього Переліку
(наприклад, про відкладені або скасовані операцм) заборонено розголошувати ЗМІ.
Дія цього наказу поширюється саме на відносини щодо надання інформації ЗМІ,
зокрема, під час інтерв’ю, а не щодо розгляду запитів.
Також законодавець надав можливість багатьом органам
влади та підприємствам прикривати доступ до своїх ресурсів, сайтів та сервісів.
Зокрема, у пп. 4 п. 1 постанови КМУ
№ 263 «Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних
систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в
умовах воєнного стану» від 12.03.2022 року відповідним суб’єктам надається
дискреція зупиняти, обмежувати роботу інформаційних,
інформаційно-комунікаційних та електронних комунікаційних систем, а також
публічних електронних реєстрів.
Втім, слід пам’ятати, що ці акти не
регулюють правовідносини щодо надання публічної інформації запитувачам. Така інформація
обмежена у доступі не наказом головнокомандувача чи постановою КМУ, а шляхом
віднесення її до службової чи таємної у визначений законодавством спосіб.
І
розглядаючи запит щодо неї, розпорядники повинні застосовувати «трискладовий
тест».
Це напевно найскладніше питання. Проте мусимо зазначити, що законодавство не надає розпорядникам дискреції вирішувати чи надавати відкриту інформацію. Її розпорядники зобов’язані надавати. Хоча дійсно можуть існувати випадки, коли відкрита інформація може зашкодити певним інтересам. Цей недолік слід вирішувати шляхом внесення змін до законодавства, тобто віднесення інформації до якогось виду з обмеженим доступом через застосування «трискладового тесту»(ч. 2 ст. б Закону «Про доступ до публічної інформації»).
е) Чи можна застосовувати відстрочку під час дії воєнного
стану?
Так. Хоча самого факту дії режиму
воєнного стану не достатньо для застосування відстрочки. Обов'язково
повинні бути конкретні обставини (зокрема, й викликані війною чи воєнним
станом), які унеможливлюють розгляд запиту чи надання інформації. Проте,
введення воєнного стану, як і наявність збройного конфлікту на території
України, ворожих атак, загальної військової мобілізації, військових дій тощо
самі по собі не є достатніми підставами для того, аби будь-який розпорядник
інформації не виконував свої обов’язки.
Важливо зазначити, що відстрочка повинна
застосовуватись щодо кожного запиту окремо. Тобто у
розпорядника можуть бути обставини, за яких він не може надати інформацію лише
на конкретний запит. Наприклад, невідомо чи знищені внаслідок обстрілів
документи одного відділу, в той час, як документи інших вдалось евакуювати.
Тоді розпоряднику слід у листі-відстрочці вказати її причину і період, протягом
якого нададуть відповідь запитувачу, а на інші запити надавати інформацію.
ї) За яких обставин можливе застосування відстрочки?
Це повинні бути
обставини непереборної сили. Часто за аналогією закону застосовують визначення,
яке сформовано у ч. 2 ст. 14-1 Закону «Про торгово-промислові палати в
Україні»: «форс-мажорними обставинами (обставинами непереборної сили) є
надзвичайні та невідворотні обставини, що об’єктивно унеможливлюють виконання
зобов’язань, передбачених умовами договору (контракту, угоди тощо), обов’язків
згідно із законодавчими та іншими нормативними актами, а саме: загроза війни,
збройний конфлікт або серйозна погроза такого конфлікту, включаючи, але не
обмежуючись ворожими атаками, блокадами, військовим ембарго, дії іноземного
ворога, загальна військова мобілізація, військові дії, оголошена та неоголошена
війна, дії суспільного ворога, збурення, акти тероризму, диверсії, піратства,
безлади, вторгнення, блокада, революція, заколот, повстання, масові
заворушення, введення комендантської години, карантину, встановленого Кабінетом
Міністрів України, експропріація, примусове вилучення, захоплення підприємств,
реквізиція, громадська демонстрація, блокада, страйк, аварія, протиправні дії
третіх осіб, пожежа, вибух, тривалі перерви в роботі транспорту, регламентовані
умовами відповідних рішень та актами державних органів влади, закриття морських
проток, ембарго, заборона (обмеження) експорту/імпорту тощо, а також викликані
винятковими погодними умовами і стихійним лихом, а саме: епідемія, сильний
шторм, циклон, ураган, торнадо, буревій, повінь, нагромадження снігу, ожеледь,
град, заморозки, замерзання моря, проток, портів, перевалів, землетрус,
блискавка, пожежа, посуха, просідання і зсув ґрунту, інші стихійні лиха тощо».
Для цілей Закону «Про доступ до публічної інформації»
обставинами непереборної сили слід вважати ті невідворотні та надзвичайні
обставини, які унеможливлюють виконання розпорядником обов’язків, покладених
цим Законом, тобто спричинили технічну чи організаційну неспроможність надати
запитувану публічну інформацію. До таких можна віднести:
•
знищення
приміщення розпорядника, обладнання (наприклад, комп’ютерів) чи документів, які
містять запитувану інформацію;
•
мобілізацію
працівників, які відповідають за розгляд запитів на публічну інформацію, їх
звільнення;
• відсутність
доступу працівників до документів, системи документообігу, Інтернету чи
технічного забезпечення;
• неможливість
надати інформацію через здійснення заходів гарантування безпеки працівників
розпорядника, наприклад, евакуацію, тимчасове припинення роботи
Отже, відстрочка у задоволенні запиту повинна
застосовуватись виключно при реальній відсутності технічної чи організаційної
можливості розглянути запит та/чи надати інформацію, що спричинено обставинами
непереборної сили.
д) Що робити, коли
через обставини непереборної сили неможливо надіслати запитувачу
лист-відстрочку?
Такі дії чинне законодавство одразу відносить до
порушень. І хоча ведення воєнних дій, обстріли, знищення приміщень та інші
обставини об’єктивно зумовлюють неможливість надати будь-яку відповідь, та у
Законі «Про доступ до публічної інформації» немає положення, яке б надавало
можливість зовсім не відповідати на запити.
д) Коли надавати
відповідь на запити, які відстрочено?
Як тільки обставини непереборної сили перестануть
діяти. Відповідно до ч. 6 ст. 22 Закону «Про доступ до публічної інформації»
тривалість відстрочки у задоволенні запиту повинна охоплювати період існування
наслідків обставин непереборної сили тією мірою, якою ці наслідки технічно
унеможливлюють надання запитуваної інформації.
Тож надавати відповідь на запит слід, наприклад, коли
розпоряднику вдасться відновити повноцінну роботу після знищення приміщень,
припинення атак та обстрілів на території, де він розташований тощо.
Варто зазначити, що відстрочка не є відмовою у
задоволенні запиту.
А отже, з точки
зору процедури обробки запиту, «м'ячик» залишається на полі розпорядника.
Тобто, коли дія обставин непереборної сили завершується, розпорядник повинен
сам повернутися до питання задоволення отриманого запиту. Тобто, протиправною є
відповідь розпорядника «подавайте ваш запит знову після перемоги, тоді ми його
і розглянемо».
Інакше, за логікою тих розпорядників, що повідомляли
«запит розглянемо після закінчення воєнного стану», вони будуть змушені
протягом п'яти робочих днів з дня закінчення воєнного стану розглянути й надати
відповіді на всі сотні чи тисячі запитів, які вони відстрочили. Це ще один
аргумент на користь того, щоб не зловживати цим інструментом.
і) Коли розпорядник може відмовити у наданні інформаци?
Відмовити запитувачу у наданні інформації можна за
наявності підстав, передбачених ч. 1 ст. 22 Закону «Про доступ до публічної
інформації»:
1.
розпорядник
інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції,
передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2. інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3.
особа,
яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону
фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4.
не
дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19
цього Закону.
Варто зазначити, що в умовах воєнного стану сам
обов’язок розпорядників публічної інформації розглядати запити та надавати
запитувачам інформацію не зазнав жодних змін у частині правового регулювання.
Розпорядники інформації зобов’язані враховувати суть кожного окремого запиту,
наявність суспільного інтересу до запитуваної інформації й можливість її надати
з метою недопущення непропорційного обмеження права особи на інформацію.
Той факт, що в країні тривають воєнні дії, свідчить
про більшу
вагу інтересів національної безпеки, територіальної цілісності, підтримки
громадського порядку для запобігання заворушенням чи кримінальним
правопорушенням тощо. Розглядаючи запити на публічну інформацію з обмеженим
доступом, розпорядники інформації зобов’язані враховувати важливість цих інтересів
при застосуванні «трискладового тесту», передбаченого ч. 2 ст. 6 Закону «Про
доступ до публічної інформації».
Тому, обмеження доступу та приховування певної інформації (наприклад, про роботу судів і органів судової влади в умовах воєнного
стану) може
правомірно застосовуватися у випадку відмови у наданні інформації відповідно до
п. 2 ч. 1 ст. 22 Закону «Про доступ до публічної інформації» задля
необхідності оперативно реагувати на пов’язані з війною загрози.
Таке обмеження доступу до інформації повинно
застосовуватись лише при наявності обґрунтованих і реальних ризиків завдання
істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або
іншим інтересам, зазначеним у ч. 2 ст. 6 цього Закону. Висновки та результати
застосування «трискладового тесту» розпорядник інформації повинен відобразити у
відповіді (відмові) на запит. Тобто у ній повинно бути зазначено, в чому
полягає істотна шкода, яка може бути завдана розголошенням запитуваної інформації,
та чому вона переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Адже, будь-яке
втручання у право особи на доступ до інформації має бути передбачено законом,
переслідувати легітимну мету та бути пропорційним цій меті. Лише
у такий спосіб можливо забезпечити дотримання принципу верховенства права.
ВИСНОВКИ (І ТРОХИ РЕКОМЕНДАЦІЙ)
Тож підсумуємо ті виклики, які виникли для судової
влади із забезпеченням доступу до публічної інформації та розглядом відповідних
судових справ.
Також Міністерство цифрової трансформації закрило
доступ до Єдиного державного вебпорталу відкритих даних. 01.08.2022 року доступ
було відновлено, втім без деяких наборів даних, які важливі суспільству для
здійснення громадського контролю над діяльністю органів влади.
Наприклад, було закрито доступ до таких наборів даних:
• законодавець не переглянув, яка відкрита інформація може зашкодити інтересам національної безпеки, територіальної цілісності, життю і здоров’ю населення тощо, та не відніс таку інформацію до обмеженої у доступі (принаймні нам про такі випадки не відомо);
• законодавець дозволив розпорядкам своїми підзаконними актами не оприлюднювати деяку інформацію, приховати її із сайтів, реєстрів та інших ресурсів, але законом не відніс її до обмеженої у доступі, що викликало питання чи можна надавати таку інформацію на запити;
• законодавче положення про відстрочку розгляду запиту містить обов’язок для розпорядника надати письмову відповідь-відстрочку. Це не завжди реалістично виконати, наприклад, за умов відсутності інтернету, поштового зв’язку тощо
Наш досвід і проаналізована судова практика свідчать,
що деякі розпорядники неправомірно застосовують відстрочку, коли інформацію
хочуть приховати, а не тоді коли відсутня можливість надати відповідь на запит.
Тож цим механізмом стали зловживати ті розпорядники, які не бажають надавати
відкриту інформацію. Часто для цього вони «прикриваються зручним» рішенням РСУ.
Раді суддів України ми можемо порекомендувати
скасувати або змінити своє рішення № 11 від 25.03.2022 року, заклавши у свої
рекомендації виважені і збалансовані механізми доступу до публічної інформації.
Незрозумілими залишаються мотиви, з яких розпорядники
у своїх відповідях повідомляють запитувачам, що ті є диверсантами і їх запит
пересилають до СБУ. Таких відповідей не повинно бути у роботі будь-якого
органу. Якщо з огляду на запитувану інформацію дійсно є підстави вважати, що
вона збирається для незаконних цілей, то пересилання запиту повинно відбуватись
без повідомлення запитувача. Такі дії повинні бути винятком із правила і не
стосуватись всіх запитів будь-якого запитувача.
Також розпорядники інформації зобов’язані враховувати
правову оцінку судів у рішеннях, якими їх зобов’язали надати інформацію.
Зокрема, коли суди встановили, що запитувана інформація є відкритою. Відмовити
у наданні інформації розпорядник може у випадках, коли із введенням режиму
воєнного стану запитувану інформацію якимось законом віднесено до обмеженої у
доступі (крім випадків, якщо вона законно поширювалась раніше (ч. З ст. 6
Закону «Про доступ до публічної інформації»), а застосувати відстрочку - коли виникли
обставини непереборної сили, за яких в конкретний момент неможливо надати
інформацію.
Розглядаючи справи щодо доступу до публічної
інформації, деякі суди помилково:
1)
вважали
законною відстрочку розгляду запиту на інформацію про працівників суду,
оскільки триває дія режиму воєнного стану і це відповідає рішенню РСУ;
2)
сплутали
механізм відстрочки розгляду запиту і продовження строку його розгляду;
3)
зазначали,
що відповідно до положень Конституції України право на доступ до публічної
інформації не може бути обмежено;
4)
вважали,
що застосування відстрочки залежить від суспільного інтересу у запитуваній
інформації.
Та попри ці недоліки, мусимо підтвердити, що наразі
суди у своїх рішеннях звертають увагу, чи існували на момент розгляду запиту
обставини непереборної сили, які стали підставою для застосування відстрочки.
Сам
факт введення режиму воєнного стану вони здебільшого не визнають достатньою
підставою для цього. Тож, коли РСУ рекомендує відстрочувати всі запити до
закінчення війни, суди натомість захищають права запитувачів.
І хоча повномасштабне військове вторгнення привнесло
виклики для забезпечення доступу до публічної інформації, та це можна назвати
нормальним явищем для такої стресової ситуації, адже відповідні норми про
застосування відстрочки були фактично «мертвими» (тобто не застосовувались на
практиці).
На всі ці виклики та загрози ми повинні реагувати, як
правова держава, в якій дотримуються принципу верховенства права. Розпорядникам
інформації слід виробити такий підхід до можливого обмеження доступу до
інформації, який би найкращим чином забезпечував досягнення легітимної мети
захисту національної безпеки та реалізацію права кожного на доступ до
інформації.
[1] ВІДСТРОЧКА У5.
ПРОДОВЖЕННЯ СТРОКУ РОЗГЛЯДУ ЗАПИТУ
Неочікуваним виявилось те, що
деякі суди не розрізняють механізм відстрочки розгляду запиту (підстава:
наявність обставин непереборної
Цей документ було вперше видано в жовтні 1995 року після міжнародної наради, скликаної АГСТІСІ.Е 19, Міжнародним центром проти цензури у співпраці з Центром прикладних правових дослідів Університету Вітватерсранд у Йоганнесбурзі, як один з випусків про право і діяльність засобів масової інформації в країнах-учасницях Південноафриканської угоди про спільний розвиток (ПУСР). Конференцію з цього питання було скликано в Занзібарі у жовтні 1995 року, АРТІСІ.Е 19 разом з Інститутом засобів масової інформації Південної Африки. В 1996 році Йоганнесбурзькі принципи було подано на сесію Комісії 00Н з прав людини в Женеві паном Абід Гуссейном, спеціальним доповідачем ООН зі свободи думки і висловлювань. Ці принципи також були рекомендовані Комісією в доповіді Дато Парам Кумарасвамі, спеціального доповідача ООН з незалежності суддів та адвокатів, Комісія також посилається на них у резолюції 1996 року про свободу висловлювань (джерело: ІіЦр5://ІіЬгагу.кІірд.огд/іпсІех.рІір?ісІ=944255597).
Закон України «Про доступ до публічної інформації»: Науково-практичний коментар. /За заг. ред .Д. Котляра - К., 2012 - стор. 95
Немає коментарів:
Дописати коментар